Innvandring

Befolkningsframskrivninger: betydningen av usikkerhet

Statistisk Sentralbyrå (SSB) sine befolkningsframskrivinger har mange ganger vært gjort til gjenstand for kritikk. Ikke minst fordi de over lang tid har bommet så fundamentalt på befolkningsveksten. Det kan få kritiske konsekvenser. Men ingen har av den grunn prøvd å nærme seg et «worst case» scenario. Det fungerer derimot fint når vi snakker klima, da heter det for øvrig fakta.

141104-1PNGStatskanalen NRK og deres værvarslere, yr.no, hadde et interessant «stunt» (som det omtales som) i uken som gikk. De varslet været for 2050. Budskapet var utvetydig:

«Plenklipping til jul, hetebølger, uvær og snømangel preger værmeldingen som viser hva vi kan ha i vente om 36 år.»

Det heter videre at stuntet kom på oppfordring fra Verdens Meteorologiorganisasjon, og har fått mange reaksjoner:

rights_banner_praktutgave-ny_778x150

– Det er ikke rent få tilbakemeldinger, og det er gøy at 95 prosent av dem er positive. Det er vi kjempeglade for, meningen var å sette klima på dagsorden, sier kommunikasjonsrådgiver Kamilla Pedersen i Meteorologisk institutt.

Til tross for en værmelding der 40 graders varme «ikke er mot normalt», som en annen kar vil ha uttrykt det, og der folk på vestlandet må evakuere på grunn av regn og andre dystre scenarioer, så heter det at værvarselet «på ingen måter er superekstremt», tvert om omtales den som «moderat» og «ikke skremselspropaganda».

På dagsorden

Oppmerksomheten og reaksjonene på værstuntet tyder på at de oppnådde sitt mål med å sette klima på dagsorden. For klart været har betydning for oss alle og vi merker jo at det har skjedd endringer. Uten å gå inn i klimadebatten har jeg imidlertid fått med meg at ikke alle er enige i de konklusjoner og scenarioer som trekkes frem, men utvilsomt vekker det interesse når vi får servert slike konsekvenser. Ordtaket «Alle snakker om været, men ingen gjør noe med det» fikk plutselig et nytt innhold.

Jeg er ingen ekspert på klima, så jeg skal la det ligge. Derimot fattet stuntet interesse knyttet til noe annet, nemlig Statistisk Sentralbyrå (SSB) sine befolkningsframskrivinger. Årlig blir disse referert til i media, men å si at befolkningsendringene i Norge settes «på dagsorden» er å dra det lengre enn langt. Og det til tross for at det kan ha vel så store konsekvenser som den oppsiktsvekkende værmeldingen fra NRK.

SSBs befolkningsframskrivninger

Fra 1996 til 2008 ble befolkningsframskrivingene publisert hvert tredje år fra SSB, og etter dette hvert år. At det ble en årlig begivenhet kan skyldes at befolkningsveksten gikk så raskt at en så behovet for årlige justeringer. Det kan ikke minst også handle om at SSB har bommet så fundamentalt i sine framskrivninger, og det til tross for stadige oppjusteringer, spesielt de siste årene. Samtidig er det først de siste årene at det er blitt klart kommunisert at den høye befolkningsveksten i Norge, relatert til folketallet vokser vi raskere enn India (Jon Hustad i Dag og Tid), skyldes innvandring.

Det viktigste er imidlertid at SSBs befolkningsframskrivninger har betydning for en rekke andre områder i samfunnet. Framskrivningene legges til grunn når det planlegges framtidige investeringer på en rekke områder, for eksempel boligbygging, skole, samferdsel og helsesektoren. Hvis det viser seg at befolkningstallet er langt høyere (som er regelen for Norge) enn hva antatt, blir samfunnet liggende på etterskudd. Og som vi alle har erfart, ingenting er dyrere enn å være på etterskudd.

Det er derfor av største betydning å ta høyde for den usikkerhet som ligger i modeller som skal fortelle noe om fremtiden. Usikkerheten i SSBs befolkningsframskrivninger har i liten grad vært gjenstand for noen offentlig debatt og heller ikke hvilke konsekvenser det både har gitt og kan få.

Akkurat disse problemstillingene blir løftet frem i Samfunnsøkonomen nr. 3 2014. Her gir Fredrik Alexander Gregersen, forsker ved Avdeling for biostatistikk, epidemiologi og helseøkonomi, Oslo Universitetssykehus, og Kim Rand-Hendriksen, postdoc. ved Avdeling for Helseledelse og Helseøkonomi, Universitetet i Oslo, et bilde av framskrivningenes usikkerhet og hvordan framskrivningene blir benyttet i praksis.

Gregersen og Rand-Hendriksen viser her til at SSB opererer med tre alternativer for folkevekst, lav-, mellom- og høyalternativet, der mellomalternativet alltid blir ansett som hovedalternativet for SSB. Og til tross for betydelige oppjusteringer av alternativene en rekke ganger, har likevel SSB stort sett havnet under faktisk befolkningsvekst. For eksempel heter det at i 1996 var Norges befolkning på 4 369 957 personer, der mellomalternativets anslag for 2013 var på 4 697 261, altså en forventet vekst på 327 304 personer. Faktisk totalbefolkning ved inngangen til 2013 var 5 051 275 personer. Observert vekst i perioden 1996-2013 var altså 681 318 personer, hvilket gir et avvik på 354 014, eller 108 prosent. Det kan nok kalles en betydelig bom. Og forklaringen ligger hovedsakelig i at SSB forventer mindre innvandring enn den som faktisk skjer.

Når det gjelder nettoinnvandringen (ut- og innvandring) vises det til at i 1990 var nettoinnvandringen til Norge på 1 710 individer, med vekst til 23 723 i 2006. Dette gir en gjennomsnittlig vekst pr år i nettoinnvandring på 3 632 personer. Men fra 2006 har nettoinnvandring økt betydelig, til 39 652 personer i 2007, og over 47 000 personer i 2011 og 2012. Den betydelige veksten fra 2006 er ikke å finne igjen i SSBs prognoser.

Hvorfor bommes det så grovt?

Spørsmålet i overskriften er egentlig litt urettferdig og jeg kommer tilbake til hvorfor, men først til en interessant betraktning av Gregersen og Rand-Hendriksen: de ser på befolkningsframskrivninger og observert befolkningsendringer i Danmark, Polen og Romania.

Før årtusenskiftet forventet Danmarks Statistik (DST) et svakt fall i befolkningsstørrelse fra cirka år 2000, men befolkningen vokste i 2000–2013 med cirka 600 000. I Polen var forventningen at en økning i andelen av befolkningen i fruktbar alder ville føre til en forholdsvis sterk befolkningsvekst, over 2 millioner, mot en forventet topp i antall fødsler og befolkningsvekst omkring år 2005–2006. Observert utvikling viste en nedgang i befolkningen på et par hundre tusen individer fra år 2000 til 2013. I Romania er situasjon noe av det samme som Polen, bare mer ekstrem. Etter Ceauşescus fall i 1989 endret Romania seg voldsomt og raskt. Her satte man inn politiske tiltak (i form av pisk: for eksempel en selektiv skatt som rammet kvinner som ikke fikk barn, forbud mot abort, restriksjoner på tilgang til prevensjonsmidler) for å få opp fertiliteten og antagelsen var (1996) at populasjonen ville forbli stabil på omkring 23 millioner eller øke. Men fertiliteten fortsatte å falle og utvandringen fortsatte. Romania Institue of Statistics anslo i 2011 at befolkningen hadde sunket med minst 3 millioner, men ikke-offisielle kilder antyder befolkningstallet har sunket langt mer.

Med andre ord: «alle» bommer. Eller som Gregersen og Rand-Hendriksen uttaler det:

Avviket mellom forventet og faktisk utvikling i Norge, Danmark, Polen og Romania viser at forholdene som har ført til sterk befolkningsvekst i Norge kom overraskende på de fleste, inklusive landene folk flytter fra. Dette kan tyde på at dette er forhold som er svært vanskelig å predikere. Polen og Romania forventet ikke at store deler av befolkningen ville flytte ut, og mottakerlandene forutså ikke at store grupper ville flytte inn.

Mye av forklaringen ligger i økonomi (her ser jeg bort fra flyktningproblematikken, som uansett utgjør en liten del av innvandringen til Norge om vi ser bort fra asylsøkere). Folk vil bort fra fattige og ustabile land og til rike og stabile land, som for eksempel Norge og Danmark. EØS-avtalen åpner således Norges dør for stadig nye land i Øst-Europa. Så det handler også om politikk. På 2000-tallet strammet Danmark kraftig inn (sluppet mer løs de siste årene), mens Norge har ført en langt mer åpen linje (dog ikke så åpen som Sverige). Ifølge artikkelforfatteren tilsier gjeldende middelalternativ til både DST og SSB at Norges befolkning vil passere den danske rundt 2025.

Økonometrisk modellering

Fra 2008 har SSB brukt økonometrisk modellering som grunnlag for sine framskrivinger av innvandring. Ifølge Gregersen og Rand-Hendriksen innebærer det at SSB bruker estimerte effekter av økonomiske forhold på inn- og utvandring. Styrken ved slike modeller er at de tar hensyn til forventede årsaker til endringer i innvandring. Viser for eksempel en økonometrisk analyse at et høyt inntekstnivå relativt til EU henger sammen med økt innvandring, kan en slik modell eksempelvis predikere økt innvandring ved vedtak om økt bruk av oljepenger i fremtidige statsbudsjett. Noe av det samme ser vi ved oljepriser. I teorien kan et markert fall i oljeprisen føre til fall i nettoinnvandringen (færre kommer og flere drar). Økt oljepris kan føre til sterkere innvandring. Dette er for øvrig svar som SSB ofte gir ved spørsmål om modellen, i tillegg til de forventinger de har til forbedret økonomi i en del av de land som vi har stor innvandring fra, Polen for eksempel, som det da forventes mindre innvandring fra og at flere drar tilbake. Spørsmålet er jo om slike sammenhenger slår til eller om Norge, enn så lenge med sine uslåelige velferdsgoder, er for mye annerledeslandet.

Samtidig har slike modeller en stor svakhet: de kan ikke ta hensyn til usikkerhet som ligger utenfor rammene av de faktorene som er inkludert i modellen. Artikkelforfatterne påpeker at demografisk utvikling påvirkes av mange faktorer, blant annet internasjonal og nasjonal økonomi, nasjonalt og internasjonalt arbeidsmarked, som kan være vanskelig å forutsi. SSB har således gjort bevisste valg om ikke å inkludere en rekke faktorer i sine modeller, herunder endringer av politisk art som kan påvirke inn- og utvandring, selv om de erkjenner at denne typen endringer kan ha vesentlig betydning. SSB gjør heller ingen forsøk på å forutsi framtidige væpnede konflikter eller naturkatastrofer som kan påvirke inn- og utvandring, heller ikke, som er artikkelforfatternes område, mulige pandemier, potensielle følger av fremvekst av antibiotikaresistens eller framtidig teknologisk utvikling som kan ha banebrytende innvirkning på helse og levealder. Modellene kan med andre ord ikke kan ta høyde for alt.

Gregersen og Rand-Hendriksen påpeker at selv om dette er kloke avgrensninger, er det en nødvendig konsekvens at den reelle usikkerheten knyttet til framskrivingene er større enn det som fremgår av modellene. De viser i denne sammenheng til at en rekke historiske hendelser som åpenbart har hatt stor innvirkning på fertilitet, levealder og bosetningsmønstre faller lett inn i kategorien av ting det er vanskelig å forutse, eksempelvis krig, sykdom, generell teknologi og medisinsk teknologi, for ikke å nevne politikk. Og kanskje vi heller ikke må glemme klimaendringer.

Bruken av framskrivningene

Gregersen og Rand-Hendriksen har sett på noen av studiene som har benyttet SSB befolkningsframskrivninger i eget arbeid, for eksempel relatert til sykdomsframskrivinger for Norge frem mot 2030 og i forhold forventet antall hoftebrudd i framtiden. Begge disse studiene gjør bruk av SSB midtalternativ. Det samme gjøres i Nasjonal Transportplan (2012–2013) og regjeringens Perspektivmeldingen (2012–2013) i beregning av framtidige helseutgifter.

Fellesnevneren for disse arbeidene er at det i liten eller ingen grad reflekteres usikkerhet knyttet til befolkningsestimatet fra SSB og det er utelukkende middelalternativet som benyttes.

Artikkelforfatterne konstaterer at på hvilken måte befolkningsframskrivinger benyttes er avhengig av formålet, men når det kommer til de tilfeller der konsekvensene kan bli betydelige må usikkerheten også være fanget opp. Ikke minst viser SSBs framskrivninger på feltet at usikkerheten er betydelig allerede etter ganske få år.

Gitt en relativt god økonomisk situasjon er det grunn til å tro at de negative følgene ved overestimering av framtidige behov for eksempelvis samferdselsinfrastruktur i vekstområder ville ha begrensede negative konsekvenser, mens konsekvensene ved underestimering vil kunne være betydelige. Andre forutsetninger kan gi motsatt konklusjon. Dersom framskrivingene skal brukes som grunnlag for beslutninger om framtidige kapasitetsbehov og liknende, bør analysen ha som formål å identifisere løsninger som gir mest mulig fleksibilitet i tilfelle modellene ikke skulle treffe med den faktiske utviklingen.

Men dette er neppe en utvikling vi vil se, i alle fall ikke initiert av SSB. For til tross for at SSB alltid er påpasselig med å understreke at det er «vanskelig å spå om fremtiden», så er de i liten grad villig til å problematisere usikkerheten for egen modell. Så i 2050 vil vi, ifølge SSBs siste befolkningsframskrivning, være i underkant av 7 millioner i Norge hvis middelalternativet legges til grunn. Og det er vel noe som heter at «Politikken avhenger av statsmennene omtrent som været avhenger av meteorologene.»

Samfunnsøkonomen nr.3 2014: Befolkningsframskrivinger fra Statistisk Sentralbyrå