Politikk

Notat til Stortinget v/ Kommunal- og forvaltningskomiteens medlemmer

Dato:   19. oktober 2011 Vedrørende forslag på post 71 i Prop. 1 S, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) I Prop. 1 S for BLD, side 59-61, heter det[1]: Post 71 Tilskot til innvandrarorganisasjonar og anna frivillig verksemd Tilskotsordninga på post 71 er delt i…

Dato:   19. oktober 2011

Vedrørende forslag på post 71 i Prop. 1 S, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD)

I Prop. 1 S for BLD, side 59-61, heter det[1]:

Post 71 Tilskot til innvandrarorganisasjonar og anna frivillig verksemd

Tilskotsordninga på post 71 er delt i 1) tilskot til frivillig verksemd i lokalsamfunn som medverkar til deltaking, dialog og samhandling, 2) tilskot til drift av nasjonale ressursmiljø på integreringsfeltet, 3) tilskot til frivillige organisasjonar sitt haldningsskapande/førebyggjande arbeid mot tvangsekteskap og 4) informasjons- og rettleiingstiltak retta mot innvandrarar. I tillegg blir det gitt midlar over denne posten til innsats for særleg utsette innvandrargrupper i samsvar med tiltaksplanen mot fattigdom og til kontakt mellom innvandrarorganisasjonar og styresmakter.

I denne sammenhengen er det ordningens pkt. 2) ”tilskot til drift av nasjonale ressursmiljø på integreringsfeltet”, som er det sentrale. Her heter det:

2. Nasjonale ressursmiljø på integreringsfeltet

Målet med tilskotet til nasjonale ressursmiljø på integreringsfeltet er å bidra til auka deltaking i og auka tillit til samfunnet blant innvandrarbefolkninga. Tilskotet skal bidra til å sikre at alle har dei same moglegheitene, rettane og pliktene når det gjeld å delta i samfunnet og ta i bruk eigne ressursar. Det skal vere eit auka fokus på arbeid mot diskriminering.

Departementet føreslår at det i 2012 blir gitt øyremerkte tilskot til nasjonale ressursmiljø slik det framgår av tabell 3.6.

Departementet vurderer at desse organisasjonane, stiftingane og sentra vil gi den nødvendige balansen mellom breidde, fornying og kontinuitet, jf. formålet med ordninga.

Dei nasjonale ressursmiljøa vil ha ei viktig rolle i å følgje innvandrings- og integreringsfeltet. Dei skal, mellom anna, vere ei kjelde til alternativ kunnskap, formidling av erfaringar og synspunkt frå innvandrarbefolkninga. Miljøa skal samle og formidle kunnskap og kompetanse på integreringsfeltet basert på forsking, erfaring, brei kontaktflate og solid forankring i ulike innvandrarmiljø.

Miljøa skal dekkje ulike behov i arbeidet med integrering.

Det ”interessante” med dette forslaget er:

I) Fremstillingen i Prop. 1 S:

Tilskuddsordningen på post 71 under BLD er altså firedelt, og samtlige deler presenteres med a) en presentasjon av ordningen eller mål (med ordningen) og b) rapport for 2010/2011 –unntatt ordningens pkt 2) ”tilskot til drift av nasjonale ressursmiljø på integreringsfeltet”. Her fremkommer ingen rapport fra 2010/2011.

Kanskje mener statsråden/BLD at det ikke kan gis noen rapport fra 2010/2011 da forslaget til denne ordningen er ny. I så fall stiller vi spørsmål ved om Stortinget er blitt presentert for en slik ny ordning før den fremsettes i Prop. 1 S for 2012.

II) Ny tilskuddsordning

Statsrådens/BLDs forslag på nettopp pkt.2) ”tilskot til drift av nasjonale ressursmiljø på integreringsfeltet” innebærer at dette er en ny tilskuddsordning. Dette fordi forslaget er utlagt som øremerkede tilskudd til organisasjoner (eller det som nå er foreslått å hete ”nasjonale ressursmiljø på integreringsfeltet”) der statsråden/BLD fastslår hvem det skal være og fordelingene mellom disse, jf. forslag til fordeling i tabell 3.6 (gjengitt over). Som det fremkommer av forslaget argumenterer statsråden/departementet sin fordeling med at ”desse organisasjonane, stiftingane og sentra vil gi den nødvendige balansen mellom breidde, fornying og kontinuitet, jf. formålet med ordninga.”

Vi finner dette merkelig ut fra minst fire faktorer:

a) For det første oppleves det noe underlig at statsråden/BLD finner det påkrevd å foreslå en ny tilskuddsordning under pkt.2) ”tilskot til drift av nasjonale ressursmiljø på integreringsfeltet” uten at det gis noen rapport fra 2010/2011. Man skulle vel forvente at statsråden/BLD nettopp orienterte Stortinget om hvorfor en ny tilskuddsordning foreslås.

Vi viser i denne sammenheng til at det heter for resultatrapportering fra et departement til Stortinget i fagproposisjonen (jf. Stortingets bevilgningsreglement § 13) at det bør konsentreres om å gi informasjon av overordnet karakter for å belyse resultatene av tilskuddsordningen. Det heter videre at det bør foretas en sammenlikning med de målene som to år tidligere ble angitt som premiss for forslaget til bevilgning, jf. Bestemmelsene pkt. 6.2.1.3 (se omtale under d). Det bemerkes deretter at hvis det er store avvik bør det gis kommentarer om hva årsaken kan være. Forslaget for HRS for 2012 må etter vår vurdering kunne kalles et stort avvik, jf. c.

I denne sammenheng vil vi også bemerke følgende: Heller ikke HRS har blitt orientert om denne nye ordningen, hvis vi ser bort fra en telefon fra ekspedisjonssjef Barbro Bakken i BLD ca 15 minutter før fremleggelsen av denne delen til forslag for statsbudsjettet for 2012 i et orienteringsmøte hos BLD torsdag 6.oktober. Her het det at Bakken mente det var ”riktig at HRS ble gjort kjent med at vi ville miste over halve bevilgningen, innen vi kom i møtet.”

b) For det andre er det vår oppfatning at statsrådens/BLDs forslag om ny tilskuddsordning underkommuniseres, og det fremkommer heller ikke hvilke konsekvenser den nye tilskuddsordningen vil ha (kommer tilbake til dette under).

c) For det tredje er det kun en organisasjon, Human Rights Service (HRS), som blir skadelidende under den nye ordningen, jf. at vårt budsjett mer enn halveres. Dette oppfatter vi som usaklig forskjellsbehandling.

I denne sammenheng vil vi peke på at Finansdepartementet, i veiledningen ”Om etablering og forvaltning av tilskuddsordninger i staten” (se også omtale i d, under), minner om det ulovfestede forvaltningsrettslige likhetsprinsippet. Her heter det at søker innenfor den krets som Stortinget har ment å tilgodese med den aktuelle budsjettposten, ikke kan utsettes for en forskjellsbehandling som mangler saklig grunn eller virker vilkårlig, urimelig eller urettferdighet. Det heter videre at kravet om saklig sammenheng også gjelder vilkårene som eventuelt stilles for tildeling av tilskudd. Det minnes også om at dokumenter vedrørende saker om tilskudd vil være omfattet av offentlighetsloven. Dette innebærer at de er offentlige, med mindre de kan unntas i medhold av en av unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven. (Vi kommer tilbake til dette).

d) For det fjerde stiller vi spørsmål ved om forslaget til ny tilskuddsordning har fulgt prosedyrene for en slik ordning, jf. økonomireglementet, slik det fremgår av retningslinjer for etablering og forvaltning av tilskuddsordninger i staten i kapittel 6 i Bestemmelser om økonomistyring i staten (”Bestemmelsene”), fastsatt av Finansdepartementet 12. desember 2003. Enkelte overordnede bestemmelser finnes også i Reglement for økonomistyring i staten (”Reglementet”), fastsatt ved kronprinsregentens resolusjon 12. desember 2003.[2] Samt spesielt veiledningen ”Om etablering og forvaltning av tilskuddsordninger i staten” fra Finansdepartementet juni 2004 (nytt opptrykk 2008).[3] I tillegg vil utredningsinstruksen (jf. eks. regler knyttet til høring, jf. Utredningsinstruksen med veileder i utredningsarbeid[4]) og forvaltningsloven[5] (jf. eks. regler om betingelser for å få tilskudd som regnes som enkeltvedtak) være gjeldende.

I denne sammenheng vil vi vise til at Bestemmelsene ikke regulerer forhold hos tilskuddsmottakerne direkte, jf. at regelverket for økonomistyring er et internt regelverk i staten som regulerer aktiviteter, styring, forvaltning mv. Imidlertid påvirkes mottakerne indirekte, ved de retningslinjene som Bestemmelsene gir for departementer og tilskuddsforvaltere ved deres arbeid med utforming og oppfølging av tilskuddsordninger fra staten.

En annen interessant faktor i denne sammenheng er hvorvidt den foreslåtte nye tilskuddsordningen fra statsråden/BLD henger sammen med andre sammenlignbare tilskuddsordninger. Vi har i denne sammenheng valgt å se på Miljøverndepartementets (MD) post 70, det vil si ”Frivillige miljøorganisasjonar og allmennyttige miljøvernstiftelsar”. I Prop. 1 S fra MD fremkommer det at også denne ordningen vil bli omlagt i 2012. Her heter det:

Som omtalt i Prop. 1 S (2010-2011), vil ordninga med grunnstøtte til frivillige miljøvernorganisasjonar bli lagt om i 2012. Forskrift om tilskot til frivillige miljøorganisasjonar og allmennyttige miljøstiftelsar er venta fastsett i byrjinga av oktober 2011 med søknadsfrist for organisasjonane og stiftelsane tidlegast to veker seinare. Organisasjonane og stiftelsane er orienterte om innholdet i forskrifta og at det blir ei kort søknadsfrist.

Vi merker oss at MD benytter en helt annen prosedyre enn BLD. Den nye ordningen for miljøorganisasjonene er altså omtalt i fjorårets prop 1 samt at organisasjonene og stiftelsene er orientert.

Videre heter det:

Som namnet på forskrifta seier, inneber omlegginga at også miljøstiftelsar kjem inn under grunnstøtteordninga. Tilskotsordninga gjeld frivillige miljøorganisasjonar og miljøstiftelsar med hovudformål innanfor Miljøverndepartementets ansvarsområde. Ein føresetnad er at organisasjonar og stiftelsar som søkjer tilskot for første gangen må ha eksistert i minst fire år og skal kunne beskrive verksemda i årsmeldingar for dei siste fire åra før søknadsåret.

Dette tilsier blant annet at MD strammer inn kontrollen med tilskuddsordningen, jf. at organisasjonene må ha eksistert i minimum fire år før de kan bli tatt i betraktning i en søknadsprosess. (Dette korresponderer mer med den ordningen som Lysbakken/BLD nå forkaster, da det blant annet het at en organisasjon måtte ha eksistert i minimum to år før man kunne forvente å få behandlet søknaden).

Vi setter spørsmålstegn ved hvorfor en og samme regjering finner det formålstjenelig å etablere to vidt forskjellige tilskuddsordninger til 70-poster som begge omhandler frivillig arbeid/NGO-er.

Vår vurdering av konsekvensene av den nye tilskuddsordningen

Vår vurdering er at den foreslåtte nye tilskuddsordningen til statsråden/BLD på post 71 pkt.2) ”tilskot til drift av nasjonale ressursmiljø på integreringsfeltet” er en tilskuddsordning som ikke skal følge normalprosedyren for tilskuddsordninger. Vi finner derimot ingen saklige begrunnelser for avvik fra normalprosedyren, heller tvert om.

Den nye tilskuddsordningen innebærer følgende nye elementer:

  • Direkte driftsstøtte (i forslaget presentert som øremerkede tilskudd)[6]
  • Ingen søknad
  • Ingen klageadgang

Slik vi ser dette forsøker statsråden/BLD selv å få fullstendig kontroll med hvilke organisasjoner som skal tilgodeses og med hvor mye midler under den nye ordningen. Dette samtidig som tilskuddsforvalter, her Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), fratas en av sine viktigste oppgaver både ved tildeling og kontroll av tilskuddsmidlene ved at det ikke skal være søknad. Dette både fordi kontrollen av tilskuddsmottaker ikke kan foretas opp mot en søknad, og fordi halvårsrapportering og revidert halvårsbudsjett bortfaller. Samtidig trenger det ikke være de best eller mest egnede som faktisk blir tildelt tilskudd, da det ikke er noen søknader å vurdere de ulike organisasjonene opp mot. I tillegg kan det åpne for forskjellsbehandling av organisasjonene fra statsråden/BLD sin side, da organisasjonene mister retten til å klage.

Den nye tilskuddsordningen foreslått av statsråden/BLD kanskje viktigste endring er derimot at dette skal være en tilskuddsordning som ikke er å anse som et enkeltvedtak.[7]

Enkeltvedtak og normalprosedyren

I veiledningen fra Finansdepartementet fremkommer det at av Bestemmelsene pkt. 6.2.1.2, er punkter i et regelverk som omhandler de administrative sidene ved arbeid med tilskuddsforvaltningen, formelt sett instrukser. Hvorpå det sies (vår utheving):

Tildeling av tilskudd vil imidlertid vanligvis være enkeltvedtak i henhold til forvaltningsloven, jf. pkt 5.2 nedenfor. Som følge av dette vil regler om betingelsene for å komme i betraktning som tilskuddsmottaker, om vurdering og utregning av tilskudd til den enkelte, om klagerett og om hvilke plikter tilskuddsmottakerne pålegges, formelt være forskrift. De må fastsettes i henhold til forvaltningslovens bestemmelser om dette (i kap. VII).

I pkt. 5.2 som det vises til overfor fremkommer det hva som er normalprosedyren for kunngjøring og søknadsbehandling av en tilskuddsordning. Her heter det blant annet (våre uthevinger):

Vedtak om tildeling av tilskudd vil ofte måtte sies å være bestemmende for rettigheter eller plikter til en eller flere private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter). Er et slikt vedtak truffet under utøvelse av offentlig myndighet, foreligger det et enkeltvedtak, jf. forvaltningslovens § 2, første ledd bokstav a og b. Da gjelder i tillegg lovens kap. IV – VI om utrednings- og informasjonsplikt, partsoffentlighet, begrunnelse, underretning, klage og omgjøring.

Tildelingen er utvilsomt enkeltvedtak når mottakeren har krav på ytelsen i henhold til en lovbestemmelse eller liknende hjemmel. Men vedtaket kan være enkeltvedtak også når forvaltningen ved vurderingen har såkalt «fritt skjønn». En nærmere vurdering av hvorvidt tilskuddsvedtak er enkeltvedtak eller ikke, og hvilke konsekvenser det har for saksbehandlingen, er gitt i kap. 5 i Rapport 1996:4 fra Statskonsult om statlig støttepolitikk og endringer i det frivillige organisasjonslivet.

Det åpnes altså for avvik fra normalprosedyren, men det må kunne antas både ut fra angitte lover og regler, samt Stortingets vedtak og intensjoner, at det kun benyttes i særskilte tilfeller. For eksempel kjenner vi kun til en tilskuddsordning som forslaget til ny tilskuddsordning eventuelt kan sammenlignes med og som ikke baserer seg på søknader, og det er tilskudd til politiske partier. Samtidig følger denne ordningen prosedyrer, jf. tildeling ut fra stemmeandel, som likevel tilsier forutsigbarhet.

Normalprosedyren er altså at en tilskuddsbevilgning skal fordeles på en rekke søkere. Avvik fra normalprosedyren kan vurderes blant annet når tilskuddsmottaker er navngitt. Her heter det (veiledningen fra Finansdepartementet):

a) Når tilskuddsmottaker er navngitt i selve bevilgningsvedtaket eller er omtalt i budsjettproposisjonen på en slik måte at tilskuddsbevilgningen må anses øremerket for vedkommende, kan departementet gjøre unntak fra hovedelementene i prosedyrebestemmelsene på følgende punkter: – pkt. 6.2.1.1 c, krav om å formulere tildelingskriterier, herunder beregningsregler, – pkt. 6.2.1.2, krav om utforming av regelverk, – pkt. 6.3.2, krav om kunngjøring. b) Bestemmelsene i pkt. 6.2.1 skal også tilpasses tilskuddsbeløpets størrelse. Relativt små bidrag kan tilskuddsforvalter gi etter en kortfattet saksbehandling og uten fullstendig tilskuddsbrev eller utførlige kontrolltiltak. c) For tilskudd som staten gir som medlem av en internasjonal organisasjon, etter avtale med andre land om samarbeidstiltak eller etter avtale med internasjonale frivillige organisasjoner, faller krav til kunngjøring, søknad og utforming av tilskuddsbrev bort. d) For tilskuddsordninger til landbruksområdet som ikke er tiltaksrettede, vil det i nødvendig utstrekning kunne avvikes fra bestemmelsene i pkt. 6.2 og 6.3. Det skal gjøres rede for slike avvik i departementets budsjettproposisjon.

Vi kan derimot vanskelig se at det foreligger noen grunn til avvik fra normalprosedyren, da nettopp statsråden begrunnelse for forslaget til ny tilskuddsordning er ”å få inn nye stemmer” (også presisert under fremleggelsen av denne posten i BLD 06.10.2011 av statssekretær Henriette Westhrin og informasjonsmøte hos IMDi 14.10.2011), jf. også at det heter i forslaget ”Departementet vurderer at desse organisasjonane, stiftingane og sentra vil gi den nødvendige balansen mellom breidde, fornying og kontinuitet, jf. formålet med ordninga.” Som det fremkommer av forslaget foreslås to nye organisasjoner inn, mens HRS er den eneste organisasjonen som erfarer store avvik ved kraftig kutt, dertil uten saklig begrunnelse.

Vi viser i denne sammenheng igjen til Finansdepartementets veiledning der det nettopp heter at det for de fleste tilskuddsbevilgninger trengs kriterier som gir henholdsvis grunnlag for avgrensing av aktuelle tilskuddsmottakere og holdepunkter for hvordan tilskudd til den enkelte mottaker skal fastsettes. Det heter at disse kriteriene må understøtte målene med tilskuddsordningen, som igjen også kan gi føringer for hva tilskuddet skal kunne brukes til. Det vises til at i begrepet tildelingskriterier inngår også eventuelle faktorer som gir grunnlag for å fastsette størrelsen av tilskuddsbeløp til den enkelte mottakeren, såkalte beregningsregler. Samtidig påpekes at ”i tilfeller kan de potensielle tilskuddsmottakerne betegnes for ”støtteberettiget”, men det passer bare for ordninger der alle som oppfyller tildelingskriteriene har krav på tilskudd. I andre tilfeller må tilskudd tildeles til et begrenset antall søkere blant dem som i og for seg oppfyller kriteriene.” (vår utheving)

Vår vurdering er at statsrådens/BLDs ønsker om nye stemmer og kostnadene dette medfører for HRS ikke samsvarer med å benytte seg av avvik fra normalprosedyren, men tvert om er usaklig forskjellsbehandling.

Andre motiver

HRS er av den formening at Lysbakken/BLD også kan ha andre motiver for å foreslå en ny tilskuddsordning under denne posten. For ved behandlingen av søknader for 2010 erfarte vi at en ny organisasjon, Minotenk, stiftet av Abid Raja, og registrert i Brønnøysundregisteret med stiftelsesdato 1. januar 2010[8], fikk tildelt midler samme år. Det innebærer at de da eksisterende kriteriene ble brutt, der det het at en organisasjon som hovedregel må ha eksistert i minimum to år før søknaden kunne forventes behandlet. For eksempel fikk en organisasjon som LIM beskjed om at de ikke trengte å søke da de ikke hadde eksistert i to år. Dette tok HRS opp på et fellesmøte i IMDi i 2010, der vi påpekte forskjellsbehandlingen.

Men kanskje vel så viktig, og som bevitner forskjellsbehandlingen: Minotenks søknad var i hovedsak en blåkopi fra vår søknad, samt avsnitt hentet fra tidligere årsrapporter fra HRS.[9] Dette kan hentes ut fra IMDi, da det skal være offentlige dokumenter, jf. vår kommentar under pkt. c) over. Samtidig har vi registrert at IMDis behandling av søknaden fra Minotenk ble kommunisert til BLD i et eget notat fra IMDi. Dette fremkommer i en orientering til BLD fra IMDi om fordeling av midler for 2010, med referanse 10-00709-2.ISM, datert 08.04.2010. Om notatet som vedrører behandlingen av Minotenks søknad er offentlig vites ikke, da vi ikke har klart å identifisere dette via postjournalen for 2010.

At Minotenks søknad i hovedsak var en blåkopi av HRS bryter en av de andre da eksisterende kriteriene, da det het at eventuelle nye organisasjoner som søkte om tilskudd ikke måtte ligne noen av de eksisterende. En kopi må kunne kalles å ligne, likevel ble altså Minotenk tildelt støtte.

Siden BLD var orientert om støtten til Minotenk fra IMDi, kan vi vanskelig forstå at ikke BLD selv skjønte reglene for tildeling var brutt. Derfor kan det nå også anses som ”nødvendig” å endre reglene.

Vi vil også bemerke at vi aldri er blitt underrettet eller informert om at vår søknad er kopiert, verken fra tilskuddsforvalter IMDi eller BLD. Vi vil også påpeke at vi ikke har noen innvendinger mot at Minotenk får støtte, men vi reagerer sterkt på forskjellsbehandlingen.

Sluttkommentar

Vi vil også gjøre fagkomiteens medlemmer oppmerksom på at vi i denne saken både følger et politisk og et juridisk spor. Sistnevnte baserer seg på at vi vil klage til BLD på saksgangen for denne ordningen, hvordan HRS er blitt behandlet og det foreliggende resultatet ved mer enn en halvering av vårt tilskudd i statrådens/BLDs tilskuddsforslag. Denne klagen vil bli sendt i kopi til de riktige instanser, det vil si blant annet Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen.

Vår vurdering er at forslaget til ny tilskuddsordning må avvises av Stortingets fagkomité, Kommunal- og forvaltningskomiteen, ut fra de forhold som fremkommer i dette notatet. Rammen for tilskuddet kan beholdes, men tilskuddet må forvaltes etter normalprosedyren, det vil si ved søknad og søknadsbehandling hos tilskuddsforvalter. Tilskuddsmottaker skal således ha klageadgang, og statsråden bør minnes om det ulovfestede forvaltningsrettslige likhetsprinsippet.



[6] I denne sammenheng kan vi vise til at tilskuddsforvalter, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), fredag 14.oktober hadde et informasjonsmøte om ”ny ordning”. Her ble dette presentert som ”øremerkede midler” der direkte driftsstøtte/øremerkede tilskudd var omtalt som ”politisk prosess knyttet til statsbudsjettet”.

[7] Til dette kan vi påpeke at på IMDis informasjonsmøte, jf. fotnote 6, ble det understreket, også i lysbildepresentasjonen, at den nye ordningen ikke er et enkeltvedtak. På spørsmål fra HRS om ikke tilskuddordninger av denne art per definisjon er å anse som et enkeltvedtak, fikk vi til svar at dette ikke er et enkeltvedtak. Vi registrerer imidlertid at i det skriftlige referatet, ved lydbildepresentasjonen, tilsendt på e-post 18.oktober, er dette punktet fjernet.

[9] Vi viser i denne sammenheng til at vi, via helt andre kanaler, er blitt gjort oppmerksom på denne kopieringen, og at vi kun har sett Minotenks søknad for 2011, men ut fra prosedyrene med søknader og at kopiene omfatter vedtekter, målbeskrivelse og lignende regner vi med at den ikke er svært forskjellig fra 2010.