Den danske forenings nyhetsbrev av 15. januar omhandler reglene for hjemsendelse av utlendinger i Danmark (påmelding til nyhetsbrevet her). Artikkelen løfter frem eksempler på FN-ledet repatriering av flyktinger i etterkrigstiden, og drøfter forholdet mellom internasjonale flyktningekonvensjoner, Folkeretten og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon i dette henseende. Dette er stoff som er interessant og lærerikt for alle som ønsker å få en dypere innsikt i de juridiske og menneskerettslige forhold knyttet til repatriering av flyktninger………….
13 udvalgte
eksempler
I
den umiddelbare efterkrigstid i 1940erne hjemsendte FNs første flygtningeorgan
UNRRA 7 mio. krigsflygtninge i Europa, ofte stærkt imod deres vilje (til
østblokken).
I
1984-89 kørte Bulgarien en så hård assimileringskampagne mod landets tyrkere, at
over 300.000 af dem flygtede til
Tyrkiet. (Berl. Tid. 3/10 1993).
I
1992-1993 blev 375.000 cambodjanske flygtninge fragtet hjem fra flygtningelejre
i Thailand i en stor hjemsendelsesoperation ledet af FNs Højkommissariat for
Flygtninge. (Politiken 2/4 1993).
I
september 1995 bekendtgjorde Kroatien, at landet ville smide 100.000 bosniske
flygtninge ud. (Politiken 27/9 1995).
I
1996 udviste Zaire 1,1 mio. hutuer til Rwanda (Politiken 24/8 96). «Problemet
med flygtninge fra Rwanda kan kun løses ved tvungen hjemsendelse», udtalte
vestlige diplomater ifølge Berl. Tid. 4/9 1995.
George
Orr, fremtrædende funktionær i det sydafrikanske indenrigsministerium, har sagt:
«Hvert år kommer der flere og flere ind. Et af problemerne er, at de fleste
illegale er uuddannede, og de konkurrerer med sydafrikanere. De bruger
sundheds-, uddannelses- og boligfaciliteter, som der er mangel på. Og ifølge
politiet tyr de ofte til kriminalitet.» I 1996 blev 180.713 illegale indvandrere
derfor repatrieret, og 41.000 blev sendt hjem i de første tre måneder af 1997.
(The
Sunday Telegraph 17/8 1997).
1/4
1997 trådte i Tyskland en lov i kraft, der blev kaldt «frivillig tvang», over
for landets 350.000 bosniske flygtninge. Efter en tidsfrist for frivillig
tilbagerejse med økonomisk støtte blev man tvunget hjem. (JP 1/4 og 5/8
1997).
I
januar 2001 gennemførte Belgien sin første kollektive tvungne udvisning af
uønskede indvandrere, da 33 asylansøgere fra Kasakhstan blev fløjet hjem mod
deres vilje. (JP 11/1 01).
28.
november 2002 vedtog EU-landene enstemmigt planen «Return Airways», der gik ud
på at sende afviste asylansøgere og afghanere hjem, om nødvendigt med tvang.
Planen lød på 1.500 udsendelser om måneden fra foråret 2003. (JP og Politiken
29/11 03).
8.
januar 2003 meddelte Politiken, at Indien i april-juni samme år ville deportere
20 mio. bangladeshere. 6. februar 2003 skrev Politiken, at en britisk plan om at
flytte asylansøgere til FN-zoner i nærområder modtages positivt af FNs
flygtningehøjkommissær og af Bertel Haarder.
2.
december 2003 oplyste Information, at det britiske indenrigsministerium har
planer om at tvangshjemsende uledsagede mindreårige til Balkan. De britiske
myndigheder planlægger at tvinge 40.000 irakiske flygtninge i Storbritannien
hjem, skrev Fyens Stiftstidede 16/2 2004.
Manglende politisk
vilje er alene i vejen …
Rent
praktisk er der altså intet i vejen for at blive et stort fremmedelement kvit,
skønt dette ønsker at blive i værtslandet, men juridisk, folkeretsligt eller
menneskeretsligt er der også langt færre hindringer end hævdet af dem, der
simpelthen ikke besidder den politiske vilje. Grundlæggende gælder uantastet det
princip, som bl.a. blev bekræftet i FNs generalforsamlings resolution 2625-XXV
(1970). Derefter har «alle folk ret til at bestemme over deres politiske status
uden indgreb udefra, og frit at forfølge deres egen erhvervsmæssige,
samfundsmæssige og kulturelle udvikling». En undtagelse herfra til fordel for
menneskerettighedsbeskyttelse findes ikke. F. eks. retsinstituttet den
«humanitære intervention», der gjaldt under den klassiske folkeret i det 19.
århundrede, finder i nutidens generelle folkeret ingen støtte og ville modsige
FNs strukturprincipper (O. Kimminich: «Einführung in das Völkerrecht» 1984, s.
354). Hvis med andre ord overholdelse af visse konventioner fører et samfund mod
en af dets flertal uønsket multikulturel tilstand, er det konventionerne, der må
underkendes af et mere grundlæggende folkeretsprincip.
Ifølge Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention er det «kun en medlemsstats egne
statsborgere, der har en egentlig ret til indrejse i eget land.»(1) Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention tier fuldstændig om asylret. Den danske
indenrigsminister præciserede i 1998, at det forhold, at retten til indrejse i
eget land udgør en grundlæggende menneskerettighed, ikke er ensbetydende med,
«at Danmark er forpligtet til at udstede opholdstilladelse i situationer, hvor
en udlænding forhindres i at indrejse i sit eget land.» (2) Men den nævnte
konventions art. 3, der forbyder tortur og nedværdigende behandling, tolkes dog
ofte som et forbud mod udvisninger, der kan føre til sådanne konsekvenser. De
vidtrækkende følger heraf fremgår f. eks. af, at endog udlevering af en morder
til USA blev erklæret umulig p. g. a. de «nedværdigende» perspektiver i
amerikanske fængslers dødsceller. (3) I traditionel international lov kan der
imidlertid ikke pålægges stater et ansvar for menneskeretsbrud begået af andre
stater – først i de senere år er den opfattelse fremvokset, at en stat så at
sige kan gøres medskyldig i hele verdens synder ved ikke at tage imod enhver
forfulgt. Men endnu Jens Vedsted-Hansen må i sin disputats «Opholdsret og
forsørgelse» (1997, s. 59) konstatere, at ingen internationalt påtagne
forpligtelser «umiddelbart» pålægger staterne at tillade indrejse og ophold på
territoriet. Kun indirekte kan spørgsmål herom aktualiseres «på grundlag af de
rettigheder, der i øvrigt er beskyttet gennem konventioner og anden
international ret.»
Torturrisiko som
gyldig asylgrund ?
FN-konventionen
mod tortur af 1984 forbyder hjemsendelse af personer, også ikke-flygtninge, der
hjemme trues af tortur, men fra FN-kommissionen om generel beskyttelse har det
lydt, at forpligtelsen til ikke at returnere ikke-flygtninge er langt mere uklar
i situationer, hvor der ikke er tale om tortur. Svagheden ved forbudet mod at
hjemsende asylsøgere til lande med risiko for tortur (nonrefoulement–
princippet) er som før nævnt, at alle, der ønsker asyl i et vesteuropæisk land,
blot kan begå tilstrækkelig alvorlig kriminalitet i hjemlandet med deraf
følgende mulighed for torturstraf. Så er opholdet i Vesten sikret. Den
potentielle konsekvens heraf er enorm, idet der i 98 ud af FNs 158 medlemslande
udøves tortur. Derfor bør FNs torturkonvention ifølge den tyske jurist Helmut
Quaritsch («Recht auf Asyl» 1985, s. 190) kunne opfattes som en symbolsk
afstandtagen fra tortur: Anerkendelsen af risiko for tortur som asylgrund ville
f. eks. give alle almindelige kriminelle i islamiske lande ret til asyl i
Vesteuropa.
Det
uholdbare ved forbudet mod udvisning til tortur og inhuman behandling forstærkes
af, at denne regel for tiden er på vej mod et undergå en bemærkelsesværdig
udvidelse, og dens anvendelsesområder mangfoldiggøres. De nyeste domme fra
menneskerettighedsdomstolen i Strasbourg viser den humanitære tendens. I sagen
Nasri mod Frankrig blev det at udvise en døvstum opfattet som en inhuman
behandling, det samme gælder udvisning af AIDS-syge og kvinder, der er under
trussel om at blive gift uden eget samtykke. (4)
Fra
andre synsvinkler er det af FN knæsatte non-refoulement-princip
dog ikke noget absolut princip; «national sikkerhed»
og
«offentlig orden» har længe været blandt de anerkendte begrundelser for
afvisning, som godt må foregå med øjeblikkelig virkning. (5) På sin konference i
1972 opstillede International
Law Association således
som legitime undtagelser for tildeling af asyl farer for værtslandets sikkerhed
og dets samfunds velfærd, og det blev understreget, at «tildeling af asyl
medfører ingen ret til permanent indvandring.»
Sikkerhedstrussel
som begrundelse for udvisning er aktuel for Vesten under den igangværende
islamiske masseindvandring. Som S. Bar skriver i det seneste nummer af det
amerikanske tidsskrift «Policy Review», er der i de senere år sket en
radikalisering af mainstream-islam, «som af og til gør det vanskeligt at skelne
fredagsbønnerne i Mekka fra Al Qaedas krigserklæringer.» Derved kan muslimer i
Vesten en bloc siges at udgøre en trussel, der legitimerer kollektiv
udvisning.
”Det almene vel”
som det øverste princip
Ifølge
de normsættende Règles
internationales sur l’admission et l’expulsion des étrangers fra
Institut de Droit International
(vedtaget
i Genève 9/9 1892) blev der blandt de legitime grunde til at nægte udlændinge
adgang til en stat (chap. II, Art. 6) angivet «ekstremt alvorlige årsager, f.
eks. fundamentale forskelle i skikke eller i civilisation» samt «en farlig
ophobning af fremmede der melder sig en masse». Disse motiver søges p. t.
delegitimeret som lovlige eneårsager til at afvise/udvise fremmede.
Toneangivende hævder i dag FNs Menneskerettighedskomité endog, at Konventionen
om Borgerlige og Politiske Rettigheder forbyder kollektive udvisninger, idet
enhver har ret til en individuel behandling af sin sag, og udvisningen må ikke
ske ud fra «generalpræventive motiver», men kun p. g. a. den udvistes
(potentielle) personlige adfærd.
Ifølge
fx den officielle svejtsiske definition omfatter non-refoulement
dog
ikke masseindvandring, og en række østeuropæiske, sydøstasiatiske og
mellemøstlige stater har nægtet at overholde princippet af frygt for, at de vil
stå tilbage med en stor mængde personer, som de ikke kan give permanent ophold
p. g. a. farlige politiske, økonomiske og sociale spændinger. Dette er helt i
overensstemmelse med folkeretlig sædvane, hvor der ved masseindstrømninger
«ingen tvivl er mulig» om, at non-refoulement
må
afvises som sædvane. (6) Der er derfor ingen juridisk forpligtelse til at give
blot midlertidig beskyttelse: «Midlertidigt asyl for tusinder af flygtninge
udspringer af velgørenhed, men ikke af folkeret.» Også under forberedelsen af
den danske udlændingelov af 1983 foreslog flertallet af det sagkyndige udvalg,
som i den anledning var nedsat, at det i loven skulle nævnes, at bestemmelsen i
lovens § 7 stk. 1 om at give opholdstilladelse til en udlænding omfattet af
Flygtningekonventionen ikke finder anvendelse for udlændinge, «der er kommet
hertil som led i en omfattende indstrømning af flygtninge.» Dette forbehold, som
ikke kom med i lovens endelige form, blev af udvalgets flertal begrundet med, at
loven i forvejen gav meget vid adgang til opholdstilladelse. Flertallet fandt
det derfor «nødvendigt udtrykkeligt at undtage masseindstrømningssituationen fra
bestemmelsen.» (Betænkning om Udlændingelovgivningen nr. 968/1982, s. 91 og
131).
Endelig
må der skelnes mellem refoulement og legitim udvisning eller deportation, ifølge
hvilke en fremmed påbydes at forlade en stat, eller tvangsmæssigt fjernes (uden
at trues af forfølgelse derved); ej heller er det et brud på princippet at f.
eks. afvise flygtningeskibe fra territorialfarvandet, da dette ikke betyder
tilbagesendelse til direkte forfølgelse. (7) Selv statsborgere kan fratages
deres statsborgerskab, blot det ikke sker «vilkårligt» (Verdenserklæringen om
Menneskerettighederne art. 15.2), hvilket endog ikke skaber nogen retlig
forpligtelse for staterne.
Dette
er særlig relevant, hvis naturaliserede indvandrere med dobbelt statsborgerskab
skal have revurderet deres status. Også anerkendte flygtninge med lovligt ophold
kan ifølge 1951-konventionens art. 23.1 udvises af hensyn til national sikkerhed
og den offentlige orden – og indtil udvisningen effektueres, kan vedkommende f.
eks. interneres. I USA er tusinder blevet frataget deres statsborgerskab og udsendt af
immigrationsmyndigheden i slutningen af 1990erne. Som begrundelse er
kriminalitet i form af spirituskørsel nok. (8) I litteraturen gives der
altovervejende udtryk for den opfattelse, at en udtømmende liste over
udvisningsgrunde ikke er mulig. Kun ét princip er almindeligt anerkendt:
Salus
publica oversvømsumma
lex esto,
d. v. s. hensynet til det almene vel kommer først.
Konventioner kan
altid ”tolkes”
Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention forbyder kun masseudvisninger af
fremmede, dvs. at hver udvisningssag skal behandles individuelt. Udvisninger må
heller ikke foretages diskriminerende eller af blotte gengældelsesmotiver
o.lign. Masseudvisning (den såkaldte xenelasi) er der ifølge Kimminich (”Der
internationale Rechtsstatus des Flüchtlings”, 1962, s. 139) et generelt
folkeretligt forbud imod.
Dette
princip deles dog ikke af domstolene i USA; de har således afvist, at man ikke
skulle kunne returnere personer kollektivt til El Salvador p. g. a. borgerkrigen
dér. Ellers, lyder argumentet, «ville det kunne tillade hele befolkningen at
blive her permanent, hvis de kunne komme ind i landet på en eller anden måde.»
Og i Canada har domstolene afgjort, at borgerkrig, selv på religiøst grundlag,
ikke falder ind under kriteriet «forfølgelse». (9) Kimminich må da også (ibid.
s. 144) erkende, at så længe statsinteressen er anerkendt som det øverste
princip, kan masseudvisninger under én eller anden form ikke
undgås.
I
mellemtiden ligger den sikreste beskyttelse i det folkeretlige forbud mod
vilkårlige udvisninger. J.-M. Henckaerts skriver da også i «Mass Expulsion in
Modern International Law and Practice» (1995, s. 199 jf. s. 47), at forbudet er
begrænset til sådanne vilkårlige udvisninger; masseudvisninger er ikke i sig
selv forbudt. Selv om de reelt er tvungne eller vilkårlige, kan de udføres, så
de formelt følger folkeret og konventioner. F. eks. rummer både den Europæiske
Menneskeretskonventions Protokol 7, art.
1 mod vilkårlige udvisninger og den lignende beskyttelse i art. 13 i
FN-konventionen om Borgerlige og Politiske Rettigheder undtagelser, der i
praksis (tolket i «ond tro») kan gøre dem virkningsløse. (Henckaerts s. 35, se
også samme s. 122).
Masseudvisninger er
uundgåelige trods kritik
Trods
alt dette kan det dog ikke nægtes, at et absolut non-refoulement-princip,
forbydende enhver ufrivillig afvisning og repatriering, er et magtfuldt
normativt princip, særlig i menneskerettighedskredse, skønt det stadig ikke
følges konsekvent af statspraksis og «opinio juris». I tråd med art. 32 i
1951-konventionen anbefalede således UNHCR i sin konklusion nr. 7 fra 1977, at
udvisninger kun skulle foretages i «meget usædvanlige tilfælde» og efter nøje
overvejelse af alle omstændigheder – hvilket efter den samvittighedsfulde
skandinaviske praksis givetvis i realiteten betyder, at højst dybt kriminelle
o.lign. bliver ramt af udvisning. Og i UNHCR-konklusion nr. 18 fra 1980
understreges det, at den fundamentalt frivillige karakter af repatriering altid
bør respekteres. Hvor dette ikke er tilfældet, bør bevisbyrden for, at der ikke
er fare i den hjemsendtes fædreland, hvile på værtslandet.
Ordet
«frihed» i forbindelse med hjemsendelse lægger FN altid stor vægt på; det hedder
endog i UNHCRs retningslinier ved repatriering, at «informationskampagner med
henblik på at fremme frivillig repatriering er normalt ikke passende» (UNHCR
Handbook Voluntary Repatriation: International Protection (1996, s. 44)). Det er
i ganske absolut forstand kun flygtningen selv, der kan beslutte, hvornår
vedkommendes status som ikke-repatrierbar ophører. Endnu gælder grundsætningen
fra Anden Verdenskrigs umiddelbare efterdønninger, hvor det blev legitimeret at
nægte at rejse tilbage til sit hjemland. Med FNs ord fra 1946 skal «ingen
flygtninge, der endeligt og definitivt, i komplet frihed, og efter at have fået
fuld kendskab til kendsgerningerne, inklusiv adækvat information fra deres
hjemlands regering, har udtrykt gyldig grund til ikke at vende tilbage til deres
hjemland, blive tvunget til at vende tilbage til deres hjemland.»
(Generalforsamlingens resolution 8 (I)).
Disse
betingelser kan dog omgås (se f. eks. konkret eksempel i M. Zieck: «UNHCR and
Voluntary Repatriation of Refugees», 1997, s.464f). I 1976 kommenterede den
daværende flygtningehøjkommissær Sadruddin Aga Khan desuden regler om
non-refoulement og asyl. Han afviste da påstanden om, at non-refoule-ment-reglen
kunne betragtes som en generel forpligtelse til at give indrejse for flygtninge,
der meldte sig selv ved grænsen. Aga Khan påpegede, at «når som helst det har
været regeringers hensigt at tage sig af asyl som sådan…, har de eksplicit
henvist til afvisning ved grænsen, og ikke simpelthen til returnering eller
udvisning…» Til støtte for sit synspunkt kunne Aga Khan året efter citere
Konferencen om Territorielt Asyl (1977), på hvilken alle forslag om at forpligte
stater til at give flygtninge en ret til indrejse blev nedstemt. Denne
konference blev sigende den eneste organiseret af FN nogensinde, hvor det ikke
lykkedes at få vedtaget en konventionstekst. (10) Det kan ud fra dette resultat,
hvor kun fire ud af 91 stater stemte for en pligt til at give politisk asyl til
individuelt forfulgte, konkluderes, at der ikke eksisterer et folkeretsligt
imperativ til staterne om at give asyl; der eksisterer intet humanitært asyl,
kun det politiske forgodtbefindende. Henckaerts (s. 41) omtaler som følge heraf
det usandsynlige i, at masseudvisninger helt kan undgås. Det kan blot kræves, at
de foregår under humane forhold. Det har da heller ikke hidtil været
masseudvisninger som sådan, der har vakt international vrede, men de
omstændigheder, hvorunder de blev foretaget. F. eks. ifølge FNs konvention om
beskyttelse af migrantarbejdere (1990) må disse ikke blive genstand for
kollektive udvisninger, men deres sager skal behandles individuelt. Imidlertid
indeholder den også bestemmelser om migrantarbejdernes velordnede hjemsendelse
til oprindelseslandet og deres genbosættelse dér.
Masseindvandring er
juridisk som forurening
I
«International Journal of Refugee Law» (1997 nr. 9, s. 551ff) fremhæves
betydningen af, at asylet kan inddrages, når omstændighederne i hjemlandet
tillader det. Den «humanitære» insisteren på, at repatriering skal være
frivillig, underminerer i-landenes vilje til at give asyl overhovedet, da
sådanne tildelinger blot vil føre til etableringen af permanente indvandrere.
Sammesteds fastslås: «Eftersom tvungen repatriering er både juridisk gyldig og
praktisk nødvendig for at undgå en styrket ‘ikke-adgang’ politik, er vi nødt til
at komme ud over den ufrugtbare insisteren på, at al repatriering skal være
frivillig.» Allerede den amerikanske jurist R.Y. Jennings skrev i «Some
International Law Aspects of the Refugee Question» (1939) med henblik på de
omkostninger, som flygtningestrømme kostede tredjelande, at statsadfærd
resulterende i «oversvømmelse af andre stater med flygtningebefolkninger» var
ulovlig, «… a fortiori hvor flygtningene er tvunget til at rejse ind i
asyllandet i nødlidende tilstand.» Det er vigtigt at erindre, hvor det egentlige
ansvar for masseimmigration ligger; i international ret kan et ansvar for
internationale konsekvenser placeres, når den skyldige stat har viden om det
skadelige i adfærden samt har mulighed for at handle anderledes, jf. f. eks.
Stockholm-erklæringen: «Stater har…ansvar for at sikre, at aktiviteter
indenfor deres jurisdiktion eller kontrol ikke forårsager skade på andre staters
miljø eller på områder uden for grænserne af deres nationale jurisdiktion.» G.S.
Goodwin-Gill kommenterer i standardværket «The Refugee in International Law»
(1996), at flygtningestrømme her principielt er at sidestille med f. eks.
strømme af giftig røg.
Sikkerhedsovervejelser
og praktiske problemer med massemigration synes at kræve en tilpasning af
flygtningehåndteringen, ligesom det på andre områder længe har været erkendt, at
ændrede vilkår kræver ændret regelsæt. Som J. L. Brierly allerede i 1958 skrev
om «The Shortcoming of International Law» er det ikke muligt at formulere
principperne i international ret præcist, idet «reglerne…ændres konstant og
tilpasser sig efter det internationale livs evigt foranderlige behov.» Den
internationale flygtningekonvention og hvad deraf følger har længe været en
undtagelse fra denne – som man synes selvfølgelige – regel, hvilket nu truer
ikke mindst den vestlige verdens asylsystem med sammenbrud efter årtiers – i
globalt perspektiv – helt irrationelle
ressourceallokering.
Retten
bør tage sit udgangspunkt i virkeligheden; det er ikke dens opgave at omskabe
den. Realiteterne af i dag påpeges af f. eks. UNHCRs rapport «The State of
World’s Refugees» (1995), hvori der med udgangspunkt i bl.a. de sydøstasiatiske
masserepatrieringer tales om et «paradigmeskifte» i flygtningespørgsmålet,
hvilket indebærer, at fokus flyttes til retten til at leve sikkert i
hjemlandene. Ifølge al international flygtningepolitik er repatriering den mest
ideelle løsning på et flygtningeproblem, og at muliggøre denne er netop UNHCRs
grundlæggende opgave. International lov synes med andre ord at burde fokusere på
at sikre procedurerne omkring dette i stedet for som nu med alle midler at
sikre, at «minoriteter» sikres permanent i deres
udlændighed.
Kildehenvisninger:
(1) A.
Lund: Immigration og menneskeret, i: Euret & Menneskeret 1997 nr. 6, s.
317-335.
(2) Ministerens
svar til Folketingets Retsudvalg 18. maj 1998 på spørgsmål nr. 4 stillet 24.
april 98.
(3) H.
Døcker: Menneskeret i Europa. Det Danske Center for Menneskerettigheder
1997.
(4) International
Journal of Refugee Law 10, 1998, s. 659.
(5) R.
Cholewinsky: Migrant Workers in International Human Rights Law. Their Protection
in Countries of Employment. Clarendon
Press 1997
(6) E.
Zoller: Le droit d’asile. Martinus Nijhoff Publishers 1990, s.
27.
(7) Jf.
R. Blackburn & J. Taylor (red.): Human Rights for the 1990s. Mansell 1991,
s. 54f.
(8) R.L.
Doty: Anti-immigrantism in Western Democracies. Routledge 2003, s.
38f.
(9) D..A.
Martin (red.): The New Asylum Seekers:Refugee Law in the 1980s. Martinus Nijhoff
Publishers 1988 s. 138f.
(10) Martins
s. 127 og Zoller s. 17